单一来源采购是《政府采购法》规定的三种政府采购非招标采购方式之一。2013 年财政部颁布的《政府采购非招标采购方式管理办法》 （ 财政部令第74号，以下简称《74 号令》）对单一来源采购的实施程序作了详细的规定。

 

　　《贸易法委员会公共采购示范法》（以下简称《示范法》）是由联合国国际贸易法委员会政府采购工作组制定的规范公共采购领域的示范性法律，最新版本在2011 年联合国贸易法委员会第44 届年会上审议通过，其适用指南《贸易法委员会公共采购示范法颁布指南》（以下简称《颁布指南》）在2012 年第45 届年会上审议通过。2011 年版本的《示范法》及《颁布指南》是对1994 年版本的修订。修订工作自2004 年开始。中国政府派出代表团全程参加了修订工作。《示范法》对包括单一来源采购的各种采购方式的适用条件以及主要程序作了规定，《颁布指南》作了详细的解释。

 

　　由于单一来源采购的非竞争特性，产生腐败及舞弊的风险较大，需要对其进行严格的规范。本文借鉴《示范法》及《颁布指南》的规定和解释，对我国单一来源采购制度的完善提出了建议。

 

　　避免使用单一来源采购的保障措施

 

　　由于单一来源采购的非竞争性，《示范法》及《颁布指南》对其使用进行了严格的限制：

 

　　第一，明确规定采购实体在选择采购方法时，应当在实际可行的限度内求得最大程度的竞争，单一来源采购应当是在其他所有方法均已证明不合适的情形下才能采用的方法。

 

　　第二，对于《政府采购法》第三十一条第（一）项规定的适用情形“只能从唯一供应商处采购的”，禁止采购人在拟订采购标的说明时，人为地将有关市场局限于单一来源的做法。如果存在这种缩小说明范围的风险或做法，则应当鼓励使用功能性说明。

 

　　第三，对于《政府采购法》第三十一条第（二）项规定的适用情形“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”，可以通过事先订立无第二阶段竞争的封闭式框架协议进行应对。这需要事先按照定期出现或在某一时间框架内出现的某种确定的需要和可能的需要订立封闭式框架协议。

 

　　《示范法》所规定的无第二阶段竞争的“封闭式”框架协议，是指与一个或多个供应商或承包商订立，其中载明所有采购条款和条件的框架协议。第一阶段供应商或者承包商所提交的投标书即是最终投标书，在采购第二阶段供应商或承包商之间没有进一步竞争。此类框架协议与传统的采购合同之间的唯一区别是，标的是今后采购的，通常在一段时期内分批采购。这类框架协议之所以是“封闭式”的，因为在框架协议订立之后没有任何新的供应商或承包商能够加入该协议。由于在第一阶段事先已经确定了所有的采购条款和条件，并且确定了加入框架协议的供应商或者承包商，就可以减少采购程序的环节，提高采购效率，从而避免因不可预见的紧急情况而不能从其他供应商处采购的情形发生。

 

　　第四，对于《政府采购法》第三十一条第（三）项规定的适用情形“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”框架协议也是一种可以替代单一来源采购的可行办法。

 

　　单一来源采购适用条件的保障措施

 

　　如何保障单一来源采购方式在实践工作中的正常使用呢？笔者认为，应从以下几方面着手：

 

　　第一，探索以事中、事后监管取代行政审批。如果在不适当的情况下寻求使用单一来源采购，由此产生的涉及审批环节的腐败风险可能更大。同时，对完全适当的情形使用单一来源采购反而要获得批准，有可能造成时间和费用的不必要浪费。另外，由于政府采购涉及面广，其中不乏技术复杂的工程、货物和服务，不论是采购人还是审批机关，都难以对所有采购标的有较为全面的了解。过度依赖行政审批，难以对单一来源采购的适用进行有效监管。建议贯彻落实党中央、国务院推进行政审批改革，简政放权的决策和部署，逐步以事中、事后监管代替对于包括单一来源采购在内的非招标采购方式的行政审批。

 

　　第二，对于《政府采购法》第三十一条第（一）项规定的适用情形“只能从唯一供应商处采购的”，建议行政主管部门应当对这种情形下适用单一来源采购的做法进行定期检查，以避免不当使用此项理由，防止垄断和腐败。

 

　　第三，对于《政府采购法》第三十一条第（二）项规定的适用情形“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”，应当强调，紧急情况必须达到与不止一个供应商或者承包商进行谈判，并且采购的数量应当严格限于此种紧急情况所产生的需要量。

 

　　第四，对于《政府采购法》第三十一条第（三）项规定的适用情形“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的”，不仅要在规模上，还要在时间上限制使用此种理由。可以规定添购的时间距离原合同签订时间不能太长，并避免多次进行添购的情况。

 

　　将采购公告作为基本保障措施

 

　　为了严格限制和规范单一来源采购方式的使用，建议借鉴《示范法》和《颁布指南》的规定和解释，为单一来源采购方式规定严格的采购公告要求，将其视为一项基本保障措施。这种公告必须特别指明将使用单一来源采购，而且必须提供采购合同主要条款和条件概要。任何受到影响的供应商或承包商都可以根据所公布的信息，对使用单一来源采购而不使用另外一种适合特定采购情形的竞争性采购方法提出质疑或投诉。

 

　　具体来说，对于《政府采购法》为单一来源采购规定的三种适用情形，除了《政府采购法》第三十一条第（二）项规定的适用情形“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”之外，因其他情形适用单一来源采购，都必须进行采购公告，不能因采购价值低而豁免这一要求。

 

　　《74 号令》第三十八条仅仅对于只能从唯一供应商处采购且达到公开招标数额的货物、服务项目规定了采购公告要求，采购人、采购代理机构拟采用单一来源采购方式的，在报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。也就是说，应当进行采购公告的情形只限于因采购标的的专属性而适用单一来源采购这一种情形，而且还对采购预告规定了可豁免公告要求的采购价值数额标准。对于未达到公开招标数额的适用单一来源采购的情形，以及因必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购而适用单一来源采购的情形，以及按照《招标投标法》及《招标投标法实施条例》必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程适用单一来源采购的情形，都可以不进行采购公告。如此一来，相关的供应商想要在单一来源采购方式被适用前提出质疑或投诉就非常困难，无法实现有效的公共监督。

 

　　单一来源采购方式实施过程中的保障措施

 

　　在单一来源采购方式的实施过程中，也需要做好如下工作：

 

　　第一，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商进行谈判，除非由于极端紧急情形而不可行。谈判之前要尽量掌握充分的信息，比如采购标的的历史价格，并制定有针对性的谈判策略。谈判过程中，在可行和适当情况下可以请求供应商提供市场数据或者澄清费用，从而避免出现不合理的报价或者其他条款和条件，并要保证采购标的的质量。

 

　　第二，单一来源采购人员应当编写协商情况记录，主要内容包括：采购前的公示情况；协商日期和地点，采购人员名单；供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明；合同主要条款及价格商定情况。建议借鉴《示范法》第25 条的规定，要求采购实体应当根据请求，将协商情况记录的相关内容披露给社会公众，发挥公共监督的作用。也可以为行政主管部门的监督、审计提供便利。

 

　　综上所述，我国《政府采购法》借鉴了《示范法》的基本框架。相对于《示范法》及《颁布指南》的规定和解释，我国政府采购领域对于单一来源采购方式的保障措施比较欠缺，不利于相关供应商利用质疑或投诉机制保护自身的合法权益，不利于充分发挥公共监督的作用。对于单一来源采购的适用，更多地还是强调设区的市、自治州以上人民政府财政部门行政审批的作用。这既难以实现有效的监管，也可能增加审批环节腐败的风险。2015 年5 月12 日，国务院召开全国推进简政放权、放管结合、职能转变工作电视电话会议，李克强总理作了重要讲话，要求各级政府要进一步推进简政放权，以事中、事后监管代替行政审批，建设服务型政府，做到“放”“、“管”“、“服”相统一，有效激发市场主体的活力，增强经济发展的动力。建议研究行政审批的替代方法，学习国际上已有的先进经验，更科学地设计单一来源采购的制度和法律体系，更好地发挥当事人监督以及公共监督的作用，实现财政性资金的使用效益。由于我国招标投标领域没有关于包括单一来源采购在内的非招标采购方式的法律规定，实践中，某些国有企业借鉴政府采购领域的法律规定，制定了本企业的非招标采购方式管理规定，这是值得肯定和鼓励的做法。这些国有企业也可以借鉴《示范法》及《颁布指南》的规定和解释，完善本企业的管理规定，既可以提高国有资金的使用效益，又可以为立法和实践积累经验。（作者：商务部条约法律司 葛晓峰）