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加强采购单位主体责任有效途径是实行“采购官”制度

2017-05-27 09:01 来源:湖北省政府采购中心

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    十八大以来政府采购工作发生明显变化,加大各预算部门单位(采购人)的主体责任,扩大采购人的自主权,不少地方政府采购监管部门取消除进口商品外审批环节和事项,取消社会中介代理资格认定。这些举措,进一步明确采购人在政府采购活动中的权力和责任,对加强各采购人履职尽责产生了比较好的效果。但要真正落实采购人的政府采购主体责任,仅从管理方法和环节改变还不够,必须从管理制度和机制上进行调整和完善,按照权力就是责任、责任就要担当的要求,在各部门单位实行政府采购专员制度,也就是“采购官”制度是一个非常好的选择,明确各部门单位“采购官”对本部门采购项目承担终生责任,财政监管部门由现在的只“监管事”,向“既监管事”又“监管人”转换,并建立与之相配套的“采购官”准入、考评管理体系。这样一种权责分明的专业化机制,对于解决目前采购工作当事人权力、责任、义务不匹配非常有效。实行“采购官”制度不违背现行法律精神,符合政府采购形势发展要求,对解决市县政府采购要不要设置集中执行机构等问题是一个有益的尝试。
 
  一、现行政府采购委托代理链太长,多头行使采购权,在制度设计上存在缺陷
 
  《政府采购法》实施十多年来取得的成效非常明显,产生的问题也不少,有些问题是在工作运作中产生的,但更多的问题是制度缺陷所带来的,是多头行使采购权产生的。现行政府采购与招投标法一样实行的是完全市场化的“委托代理”制度,形成了很长的委托代理链,即政府将采购工作委托给使用者即各部门单位,各部门单位又委托给代理机构,代理机构将决策权委托给专家委员会,各部门单位派代表参加专家委员会。这样制度安排割裂了采购权的完整和有效行使,所带来的问题非常明显。一是责任主体不明确。在实施政府采购活动中,采购单位虽然把采购项目委托出去了,但拥有稀缺资源——委托权和参与决策定标权,专家委员会虽然是临时组成的班子,责任约束不强,但拥有核心权力——评标结果的评审决定权,集采机构虽然是政府设立的机构,组织了采购活动,起草并发出了中标通知书,但在整个中标决策过程没有发言权。整个采购过程各当事方权力、责任、义务不匹配,多头行使采购权,找不到责任主体,好像谁都在负责,实际上谁都不负责,一旦有什么问题,每个当事方都能找到推托责任的理由,“委托代理”制度成为逃避责任的“遮羞布”。二是增加了行政成本。部门采购实行委托社会中介代理公司代理采购,社会中介代理公司收取代理费用,即政府向企业购买服务。全国政府采购规模现已达万亿元,除去集采机构采购外,按招标金额0.5%-1.5%计算采购代理费,每年财政支付的采购代理费是一个惊人的数字。三是容易产生腐败。实行政府采购制度的核心是引入竞争,生产企业、供应商、社会中介代理公司都是企业法人,一方面政府采购对生产企业、供应商采取招标竞争方式授予合同,另一方面对社会中介代理公司又采取直接委托授予合同,违背政府采购的公平公正原则,同时存在潜在权力寻组风险。四是政府采购政策目标难以完整实现。政府采购不是简单的交易买卖行为,通过政府采购要实现政府政策目标,委托代理链太长容易导致信息失真,社会代理公司完全按照市场规则运作,也很难把政府采购好的愿望和意图传递出来。
 
  二、实行“采购官”制度,符合现行《政府采购法》
 
  目前,我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合的体制。省以下基本上没有部门集中采购,一般都是地方政府制定目录,列入集中采购目录的项目由各级人民政府设立采购中心组织采购,未列入集中采购的项目由各部门单位分散采购。相关法律规定,部门单位采购项目首先应由部门单位自行组织采购,没有能力的可委托代理机构采购。但在政府采购实践操作中存在这样的误区,部门单位采购项目主要委托社会中介代理采购,忽视单位自行组织采购。这与当时《政府采购法》规定“社会代理机构的代理资格由行政机关认定”有一定关系,因采购代理有明确的指向,采购单位委托代理机构采购也就顺理成章了。修订后的《政府采购法》,取消了对社会代理机构的认定。没有特定的委托对象,会促使采购单位提高采购业务能力,加强专业化干部队伍建设,自行组织采购将成为今后的一个主要选项。不管是集中采购还是分散采购,法律规定执行的主体首先都是国家机关单位公职人员,这为实行“采购官”制度提供法律依据。
 
  三、政府采购互联网应用的兴起,为“采购官”制度提供了技术条件支撑
 
  近年来,网络技术得到广泛应用,“互联网+”为推动政府采购工作的提供技术支持。通过网络技术,政府采购流程公开透明,这也将带来政府采购在监管、执行环节也发生相应变化。特别是随着监管部门对采购需求标准化建设的加快,采购结果“物有所值”理念不断深化,采购单位在采购过程中执行能力随之提升。政府采购招投标业务是一项集体组织的活动,在执行过程中最重要的环节是编制招标文件,在网络技术全面运用,采购需求和程序标准化、模块化、格式化程度不断提高的前提下,只要充分利用好“外脑”即技术经济专家,加强专业培训,采购单位编制招标文件掌握组织采购能力并不是一件难事。同时,目前各地集中采购机构都已建立了电子交易平台及开评标场所,为采购单位直接组织采购、执行好部门采购项目提供了平台支持,完全可以打造以“采购官”为主体,即对集中采购项目行使完整的采购执行权,采购单位自行采购项目,由采购单位直接进行到网上交易采购。需要招标项目按标准模块编制招标文件,直接到集采机构电子开评标场所进行采购,逐步实行评审专家变为咨询专家的管理体系。这也解决了县市政府采购由谁执行的问题。实行政府采购关键是建立一个权责明确的机制,至于要不要委托,具体由谁执行并不重要。俗话说,三分政策,七分执行。要使采购单位在采购活动中权责明确、执行有力,实行“采购官”制度,建立专业化队伍是一个很好的办法。(作者:湖北省政府采购中心 徐 进)
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