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如何构建区县公共资源交易良好运行机制?

2017-05-05 13:53 来源:政府采购信息报/网

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    公共资源交易平台的运行管理和监督,特别是区县级平台公共资源交易备受社会各界的关注。各地整合建立统一的公共资源交易平台已经推进一年有余,过程中暴露出公共资源交易运行仍然存在一些问题。笔者将主要问题进行了归纳研究,并提出一些对策规范交易运行服务和健全监督管理,以期有助于提高区县公共资源交易的管理服务水平和公共资源配置的效率。
 
  一、区县公共资源交易运行存在的主要问题
 
  公共资源交易,特别是政府采购和工程建设项目招投标是程序性很强的工作,同时《政府采购法》和《招标投标法》也都属于程序法。公共资源进入交易平台交易的过程只是公共资源交易的“事中”环节,尚有事前的审批、规划、设计、评审、招标采购方式选择和方案草案拟定等,与事后的合同签订,服务实施、供货施工、监理监督、进度管理、工程验收和付款等环节。因此,公共资源交易具有时间跨度长,涉及人员和部门相对较多的特点。随着近年来交易范围的日趋扩大和规范,暴露了一些具体的问题,主要表现在:
 
  (一)交易信息公开仍然不够全面。主要表现在三个方面:一是在项目规划、招标采购方案拟定上,对市场信息的把握及信息来源渠道比较单一,对社会需求和市场调研不够充分,甚至没有调研,直接采用某些人或单一供应商的建议甚至直接由其制作方案,未向全社会公开征集方案。二是在代理机构的选择上不够公开,直接指定招标代理机构的情况还是普片存在,大量工作由代理机构或单一商家代操代办的情况仍然大量存在。三是招标采购项目合同公示、项目进度公告、项目验收结果公示环节等被自动忽略,业主主观能动性不强,同时事后监管相对缺位。
 
  (二)监督管理缺位情况不容忽视。公共资源交易工作是一个长期的动态过程,从项目规划设计、预算评审、采购文件和招标文件制作、交易中心开评标到开评标后合同签订,服务考核和项目验收的每个阶段和环节都应该受到监督主体的全面监管。公共资源交易的全过程监督还是一句口号,现状是监管基本集中在开标评标现场,确实有力保障了开标评标现场的公正和规范。但对于项目规划设计、预算评审、项目履行情况和合同验收等环节的常态监督和事后监督缺乏力度。公共资源交易前期的规划设计、预算编制和评审、招标采购文件制作、评标办法的确定是开评标公平顺畅的基础和保证;交易后的合同签订、合同履行、合同验收、售后服务保障等都是提高公共资源交易质量的保障和后盾,对于事前、事后两个阶段的监管行政部门应该同等重视。
 
  (三)集中批量交易的功能显现不足。据了解,区县公共资源交易项目较多的存在批次多、标的小的特点,批量交易的规模效应不够明显。虽然很多区县通过诸如协议供货、分散采购和建立零星项目资源库等方式来减少小批量交易降低交易成本,但往往这类协议成交价格却大多被社会诟病。事实上,对如电子产品、家电设备、办公家具、学校文教设备、文化建设科教设备,医院采购医疗器械、物业管理或清扫服务、农村公路建设、土地整治、山塘整治、道路维修维护、农林灌溉水渠建设、国有房屋产权出让等公共资源的交易存在品种相近、功能类似、服务内容高度一致,整治和修建内容相近的项目完全可以发挥集中批量交易的优势,利用规模效应,形成高度竞争,提高交易效率、减少成本。而实际情况却是各业主单位单独的多批次组织交易、拆分交易、重复性交易等,也导致区县公共资源交易存在公开度不够、竞争性不强、采购成本高、采购效果不佳等问题。
 
  (四)围标串标行为仍然存在。公共资源交易中发生的围标串标归纳起来主要有三种表现形式:一是投标竞标人与业主、出让人或代理机构的串通;二是投标竞标人之间的相互串通;三是投标竞标人与评审委员会成员的串通。这些情形于公共资源交易项目的方案构筑阶段和现场交易阶段均有可能发生。主要表现为在招标采购或出让文件中设置具有倾向性的特定资质条件、商务技术标准或评分标准,特定服务能力等条件以限制其他潜在的投标人或竞标人。当非招预想的投标竞标人中标时,业主或出让人往往寻找种种理由故意刁难中标人拒绝签订合同,同时还经常串通“意中人”有针对地提出质疑投诉等。另外,有些投标人凭着对某些采购方式(如:竞争性谈判)的熟知,在开评标的过程中串通其他企业充当只投标不中标的“陪标人”,在经谈判的二次报价中故意超出限价或放弃报价等来谋取高价中标。例如,厂商要求销售代理商不可以“串货”的做法就制造了很多的“陪标人”。还有别有用心的企业和人员平时大量收集和统计某类评审专家的信息,当该类项目招标采购时提前与可能的评审专家串通,让其在评审过程中倾向自己评分,以谋取高价中标。如此种种,不但扰乱了公共资源交易市场公开公平公正的秩序,很多时候由于区县政府责任追究的不力和违规成本的低廉给地方公共资源交易的健康发展增加了不少的阻碍。
 
  (五)从业人员素质不一、业务能力参差不齐。公共资源交易是一项系统性、政策性强、涉及面广的工作,需要从业人员具备法律、财务、工程等多学科知识、高尚的道德情操和强烈的责任感。但大多区县缺少专业的人才和少有系统的培训,许多部门负责人和经办人对公共资源交易操作流程、方法和法律法规不甚熟悉,工作中被代理机构和商家蒙蔽的现象也时有发生,产生了很多非主观意愿的违规情况,也一定程度上导致了区县公共资源交易效率不高,效果不佳。
 
  二、对营造区县公共资源交易良好运行机制的几点思考
 
  (一)统一规范,建区县公共资源交易全过程公开机制。首先,建议区县清理涉及公共资源交易的有地方保护性的文件、通知和要求等,与省级平台交易规则保持一致。同时区县内部门间应建立协调机制,平衡利弊,共同制定统一的公共资源交易管理规范和标准。其次,区县也应在省级《公共资源交易目录》的基础上尽力细化本级目录,让所有公共资源交易项目应进必进交易平台。交易目录须在法定网站及政府官网进行公示,让社会大众和企业单位等均了解目录内容,以便相互监督和行政部门执纪。第三,建议区县政府制定《公共资源交易运行管理规章》,管理规章要明确公共资源交易事前、事中和事后的操作规范和管理要求。“事中”的平台交易部分应明确区县公共资源交易平台在交易服务过程中的具体工作,制定交易服务标准,明确交易平台应有的“六大服务职能”:即交易场所配置、交易流程控制、交易过程见证、政策技术咨询、成交确认服务等,使交易过程更规范、更标准,更阳光、更公开。第四,要建立交易全过程信息公开机制。让区县公共资源交易项目从规划设计、项目评审、入场交易、合同履行到结果审查的全过程信息从产生开始每个环节都有公开、全部公开,细化从审批到入场交易,从成交结果到执行情况反馈的全程公开机制。要从信息公开环节认定、公开内容要求和信息反馈处理等三个方面建立起有效的信息公开运行机制,同时接受公全过程的广泛监督。
 
  (二)厘清职责,建区县公共资源交易全程跟踪监管机制。区县应快速补齐公共资源交易监管短板,积极推动建立公共资源交易电子监管系统,实现对项目登记,公告发布,开标评标,竞价,成交公示,交易结果确认,投诉举报,交易履约等交易全过程的监督。一方面,要建立起“四位一体”的监管机制。在市场监管上,应由区县政府办公室、发改委、工商、税务和财政等部门牵头,建立健全行业不良行为黑名单制度,强化企业自律意识;行业监管上,由相关职能部门对交易前的招文件制作、招标公告发布,交易中的开标评标、竞价,以及交易后的合同履行情况进行跟踪监督,主动延伸监管触角,让过程监督无死角;执纪监管上,由纪检监察机关对相关职能部门履行职责和交易的规范操作情况进行监督检查,确保交易过程公平、公正;电子化监管上,充分利用电子监控、屏蔽电子信息设备对交易过程开标评标、谈判竞价等进行实时在线监控,及时纠正和查处交易活动中违纪违法行为。另一方面,要在厘清管理构架的基础上进一步明确区县各职能部门具体的监管职责和监管事项,把涉及公共资源交易过程的审核监管和现场监管相结合,杜绝监管盲点。特别是开评标或评审、竞价过程的现场监管,必须要求相关监管部门到场全程监督,仔细审查交易程序和交易环节的合法合规性,全面履行监督职责。同时要强化事后监管,在继续减少行政审批,简化交易程序等非必要环节,减轻市场主体负担,方便公共资源参与对象,提高资源配置效率的同时加强公共资源交易的事后监督检查和抽查。同时积极利用社会信用管理、行业自律、社会监督和现代化技术手段等加强事后监管。在公共资源交易信息集中交换和同步共享的基础上,积极运用大数据技术,建立公共资源交易数据关联对比分析机制,实行监测预警;根据公共资源交易特定程序,按照市场主体事前信用承诺,行政监督事中分类监管,行政监督部门、司法机关等部门事后联合惩戒的模式建立健全公共资源交易诚信体系和违法失信行为联合惩戒机制,使市场主体的诚实守信程度可量化、可公开,接受社会监督,进而让所有参加我区公共资源交易活动的诚实守信者畅通无阻,偷奸耍滑、违法违纪者寸步难行。
 
  (三)强化计划管理,发挥公共资源交易的规模效应。建议在区县在公共资源交易中积极推行批量集中交易,对同类工程、服务和货物,财政局、国资、农业、水利、发改委等部门应加强项目计划管理,明确实施批量集中招标采购的范围,优化配置资源,充分发挥批量集中招标采购或出让的规模效益,降低人力物力成本、节约资金,提高公共资源交易的效率。操作上,首先要明确实施批量集中交易的范围和品目。对于勘察、设计、土地整治、电子电器产品、复印纸、园林管理、物业、清洁服务等难度不大、类似度高、标准统一、服务内容简单的项目完全可考虑纳入批量集中招标采购。其次,要明确实施批量集中交易的合理时间,以利于项目按计划施行不影响工作推进和社会经济发展。通常一年实施2-3次比较合理。最后,要加强预算编制要求,区县内各部门、单位要在报预算编制时列明项目或品目、方式、数量、计划招标采购或出让时间等信息,信息填报务求准确,方便相关部门准确归集各类公共资源项目,合理安排批量集中交易时间,通知实施集中重点监督,减少违规违纪的可能。
 
  (四)加强教育培训,营造良好公共资源交易环境。公共资源交易从业人员的素质很大程度上决定了交易的公平公正和效率。区县政府部门应根据法规的更新情况每年组织涉及公共资源交易活动的分管负责人、经办人,交易平台服务人员和代理机构人员的培训。要从公共资源法律法规,政策要求,操作规范和廉政教育等方面进行培训,以提升相关干部职工公共资源交易政策水平、管理能力和业务水平,不断提高公共资源交易工作的监督管理水平。让所有参与公共资源交易活动的相关人员在岗知责,主动担当,共同营造风清气正的公共资源交易环境。
 
  总之,公共资源交易的运行一定要立规则、重执行、强监督。只有当规则、执行和监督同时致力公共资源交易的时候,才会真正使公共资源交易市场做到公开、公平、公正;只有公共资源交易所有从业人员都主动守则担职,秉持公义时,公共资源交易才能真正做到高效和廉洁。
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