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代理机构信用评价:是约束更是激励

2017-05-05 13:52 来源:中国政府采购报

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    近日,财政部发布政府采购信息公告,对12家代理机构亮出“黄牌警告”。这12家代理机构在财政部实施的“2016年政府采购代理机构监督检查”中被查出代理的政府采购项目存在违法违规情形,包括采购文件设置供应商资格条件限制条款、集中采购目录内项目委托社会代理机构等。类似违法违规情形缘何屡罚不止?在警告、罚款、禁止其代理政府采购业务等处理处罚手段之外,能否借助其他方式,规范代理机构执业?这些问题再次引发业界思考,更多政采人将目光聚焦到代理机构信用评价这一“利器”上。
 
  “自2014年取消代理机构资格认定行政审批后,采购代理市场的‘零门槛’催生了一大批新的从业机构,各机构水平良莠不齐,在一定程度上冲击了代理市场的良性秩序。”受访者一致认为,构建一套行之有效的代理机构信用评价体系已极为迫切。那么,当前代理机构的诚信体系建设情况如何?代理机构信用评价体系应包括哪些方面?带着这些问题,《中国政府采购报》记者展开了调查。
 
  两种思路:信用评级vs诚信档案
 
  据了解,目前,代理机构的信用管理可概括为两种思路。一种是对代理机构的人员构成、技术和资质条件、业绩、诚信从业荣誉、失信处理处罚、日常执业行为等实行量化计分,根据计分结果进行信用等级评定。另一种是建立代理机构诚信档案,对信誉良好的,记入“红名单”,发现违法违规的,列入“黑名单”。对“红名单”中的代理机构,优先推荐使用;对“黑名单”中的代理机构,在一定时间内禁止其参与政府采购活动。
 
  在量化计分评价方面,广东省珠海市的做法较有代表性。该市将代理机构的信用考核内容细分为代理机构承接代理、采购文件编制、专家论证、采购信息公告、评审专家组件、开标评审等11大类74项,为更好地量化考核指标,还编制了《政府采购社会代理机构信用考评明细表》,对代理机构实行扣分制考核。如,代理机构若以不正当手段承揽政府采购代理业务、泄露与采购代理业务有关的情况和资料或是未将政府采购信息在指定的政府采购信息发布媒体上公开的,将被扣除20分。根据得分情况,代理机构信用考核分为A级(优秀)、B级(合格)、C级(差)、D级(很差)四种。
 
  借助“黑名单”规范代理机构执业的地区也不在少数。早在2014年,上海市便规定,该市政府采购代理机构如存在超出认定资格范围代理采购项目、应采用公开招标而擅自采用其他采购方式等8类不良行为的,其不良行为和违法违规行为记录被纳入市社会信用体系管理。四川省则将采购人、代理机构、供应商三大政府采购当事人列入诚信管理范畴,凡其失信行为均记入诚信档案,并予以处罚,同时向社会公告,有效期1年。其中,代理机构的诚信档案将作为选择其代理政府采购业务的重要依据。
 
  “这两种思路各有优势,值得进一步探索。”大连海关张泽明表示,目前看来,“黑名单制度”较好操作。根据政府采购相关法律法规、规范性文件,代理机构存在何种违法失信行为即被列入“黑名单”是比较明确的,代理机构也能够对照这些违法失信行为进行自我预警,不越“雷池”半步。难点则是各部门征信体系的互联互通问题。近年来,银行、海关、工商、公安等部门根据自身特点和需求,建立了独立的信用评价体系,但各自评级方法不同,数据碎片化严重,难以实现企业信用信息共享。而设置指标、计分评级的做法,又面临两大关键问题:普适性的信用评价指标如何设置?由于各地政府采购发展情况不一,代理机构存在的问题也不尽相同,各指标赋权重多少合适?这些都需要深入、广泛的调研和科学的研究方法,“拍拍脑袋做决定”是万万不可的。
 
  四川国际招标有限责任公司常务副总经理张帆提醒,不管是计分评级还是黑红名单,仍以“负面清单”居多。除此之外,还有一种思路是建立“正面清单”,即增强“红名单”的效力,弘扬遵纪守法、行业自律、契约精神等正能量,引导代理机构提升专业能力和服务水平,也就是所谓的“破”与“立”。
 
  由谁主导:政府放权,谁来接手
 
  关于实践中部分地区由财政部门牵头主导代理机构信用评价工作的做法,有受访者提出不同观点,认为由行业协会、专业的第三方评价机构来主导较为适宜,或者实行代理机构自评、代理机构与评审专家互评、采购人对代理机构进行评价等。
 
  “我们是随机抽取社会监督员现场监标,并由社会监督员作出评价,‘一标一评价’,因为社会监督员对开评标活动的现场感比较深刻。”河南省洛阳市财政局政府采购科科长陈文妹认为,财政部门应明确大的方向和规则、下放权力,从事更高层次的监督管理和政策研究工作。
 
  张帆则认为,在财政部门的业务指导下,可由行业协会、第三方研究拟定代理机构信用评价体系的框架。不过,评价指标、评价方法全国一盘棋还是各省各做各的,仍需进一步调研。
 
  海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明也认为,客观来讲,目前很多地区不具备建立代理机构信用评价体系的条件,政府部门不宜主导这项工作,交由行业协会来做比较合适。
 
  “必须指出,这是一种评价行为,而不是政府管理行为,不应增加社会成本和行政成本。采购人、代理机构、评审专家可以相互监督,代理机构也可以自评、互评。只要找到科学、合理、经得起检验的评价指标和评价方法,各相关当事人共同遵守执行即可。只有在当事人无法主张自己的权利时,才有必要求助于管理部门。”彭时明分析。他认为,无需建立全国统一的代理机构信用评价体系,以省为单位,建立区域性的评价体系比较合乎实际。“当然,这项工作离不开财政部门的指导。财政部门可在评价指标、权重的设置等方面予以指导,制定规则,并对一些有争议的行政处罚案例进行裁决。”
 
  为防范信用制度变异为新的从业门槛和竞争壁垒,也有专家反对由行业协会主导该项工作,认为应实行代理机构自行评价、第三方评价和行业自律评价。张泽明指出,可借鉴PPP咨询机构库,发掘、培养精通政府采购业务的专业评级机构,由其代为履行代理机构的信用评价工作。
 
  评价指标:既要于法有据,也要兼顾实际
 
  评价指标如何设置,是受访者普遍关心的话题。多位受访者一再强调,评价指标、评价标准的设置必须有法律法规依据,如禁止代理机构从业属行政处罚范畴,不能简单地用一般规范性文件创设一个管理权限。
 
  据了解,根据行政处罚法关于设定行政处罚的规定,行政处罚分为七种:警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留和法律、行政法规规定的其他行政处罚。近年来,财政部多次下发通知,规范政府采购行政处罚有关问题,明确“一地处罚,全国‘禁赛’”,并要求各地将相关主体的信用记录作为供应商资格审查、采购代理机构委托、评审专家管理的重要依据,采购人委托代理机构办理政府采购事宜的,应查询其信用记录,优先选择无不良信用记录的代理机构。然而,实践中的某些问题可能是目前既有法律法规、规范性文件尚未触及的。如,量化计分评级时,某代理机构扣分较多、信用等级较低,能否禁止其从业?这就需要较高的法律授权,甚或修订政府采购法及其相关规章制度了。
 
  具体到各评价指标的设置,彭时明认为,应摒弃主观因素,重点考虑代理机构从业时间、代理项目数量、代理项目规模总额、有效质疑与投诉等。信用评价体系应自动执行,最好是要求各代理机构自动上传自己的评价指标,如下载自己的第一个采购项目记录等。对于有效质疑和投诉,若代理机构有意隐瞒不报,可请其他代理机构代为监督补充,并对隐瞒者加倍扣分。
 
  张帆也认为,评价指标应尽量客观,可包括代理机构从业时间、业务量、有效质疑与投诉率、从业人员水平、企业资质、不良行为记录、诚信从业记录等方面。他进一步提出评价指标动态调整的观点,即各项指标可设置得相对宽泛,第一个5年设置哪些指标,第二个5年适时增补或调整。
 
  此外,有研究者指出,代理机构信用评价体系可设立若干一级指标,并下设若干二级指标。如,一级指标“企业信用记录”下可设5个二级指标,包括失信行为记录、行政处罚记录、纳税记录、借贷信用记录、受表彰记录;一级指标“企业素质”下可设7个二级指标,包括员工的学历和专业教育背景、员工个人信贷信誉、员工专业技术职称、员工从业不良行为记录、企业资质、企业经营纳税地区排名、代理业务经历;一级指标“外部环境”下可设5个二级指标,包括政府对本行业的监督水平、政府对本行业发展的支持力度、信用法律法规健全程度、地区本行业发展趋势、监管信息平台建设水平;一级指标“代理流程”下可设11个二级指标,包括招标准备和组织质量、采购文件编制、专家论证、采购信息公告、开标评审、保密情况、资料密封情况、合同备案、档案资料报送归档、质疑投诉、举报。通过层次分析法构建信用指标模型、计算权重,并借助层次分析法软件yaahp对各层判断矩阵权重计算值及一致性进行检验。通过检验后,对各指标赋分,总分为100分,根据权重分配分值,则可得到各指标的分值。将每个指标的得分相加汇总,得分总和即为代理机构的信用总分,进而根据国际信用评级标准,确定代理机构的信用等级。
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