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采购文件备案理论可行 现实操作两大注意

2017-05-04 14:53 来源:政府采购信息报/网

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    编者按 在政府采购有关法律法规中,关于备案有两项明确规定:一是政府采购合同备案,采购人应自签订之日起七个工作日内,将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案;二是政府采购实施计划备案,采购人根据集采目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制完毕后报本级人民政府财政部门备案。但实践中,在不少集采机构的采购业务流程中,也要求将采购文件报有关监管部门备案,比如《四川省公共资源交易服务中心信息发布操作规程》第二条规定:“交易信息发布前,交易信息发布申请人应将交易信息报有关行政主管部门备案”。那么采购文件是否应当进行备案?如果备案,怎样才能实现监管初衷、提高监管效能?
 
  采购文件备案两个现实原因
 
  对采购文件备案属于事前备案性质,那么一些地方要求采购文件备案的制度设计初衷是什么?笔者分析主要有两方面原因。
 
  一、监管部门要求
 
  很多政府采购监管部门认为,如果采购文件等交易信息发布前不进行备案,就不能了解采购项目的基本情况,难以进行后续的监管。另外,政府采购代理机构的资格认定行政许可取消后,当前的代理市场鱼龙混杂,采购文件的编制质量也是参差不齐,制定提前备案审查的程序,可以发现并纠正代理机构的一些违法违规行为,有利于采购项目的顺利开展。
 
  二、操作机构要求
 
  作为公共资源交易运行服务机构,公共资源交易中心对于集中发布交易信息的服务功能,还存在认知上的误区,认为有违法违规信息发布在自己维护和管理的交易平台上,会有相应的连带责任,尤其是当前不少省市发布的交易平台管理办法中,都明确了有关行政主管部门应监督管理交易平台的运行,这更进一步促使交易中心形成依赖心态,交易中心认为,采购文件等交易信息经有关监管部门备案后再发布,是对自己的一种“保护”,出了问题可免于被追责。
 
  采购文件备案三个现存弊端
 
  不可避免的,要求采购文件备案这种事前备案程序设置,在实施过程中也产生了一系列问题,主要有以下三方面。
 
  一、以备案之名行审查之实
 
  实际操作中,一些监管部门经常借备案之机,除了审查有无违法违规内容外,还基于个人工作经验提出一些缺乏法律依据的建议,干预采购文件的编制,而采购人鉴于对方是监管部门,又不得不遵从修改。
 
  但实际上某些改动会直接影响采购结果,以致于出了问题无法厘清并追究责任。并且备案工作基本没有现场办结的,大都设定了一定时限,采购人或代理机构要来回多次才能完成备案,增加了采购成本,拉长了采购周期。
 
  二、代理机构以监管部门作“挡箭牌”
 
  这种事前备案审查制,实践中确实发现了不少问题,因此有人说,对这些违法违规问题提前发现并介入纠正,不是好事儿吗?但要明白,监管人员能够提前发现的这些问题,作为专业的政府采购代理机构人员,更应该清楚和知道。《政府采购法实施条例》第六十一条第二款明确规定,“采购代理机构发现采购人的采购需求存在以不合理条件对供应商实行差别待遇、歧视待遇或者其他不符合法律、法规和政府采购政策规定的内容,或者发现采购人有其他违法行为的,应当建议其改正。采购人拒不改正的,采购代理机构应当向采购人的本级人民政府财政部门报告,财政部门应当依法处理。”
 
  所以,造成出现这些问题的原因,要么是专业人员不专业,对政府采购法律法规不了解;要么是代理机构不愿直接“得罪”采购人,将矛盾转嫁给监管部门。由于是事前发现的问题,基本不存在违法违规的成本,改正纠错就可以了,这直接导致了一些代理机构坐享其成,从中获利又无责,而监管部门反而成了“挡箭牌”,或者成了非专业代理机构的培训基地。
 
  三、社会公众对于备案行为存误解
 
  在我国政府采购业界,不少观点都把备案作为一种广义的行政许可来看待,比如本文所称采购文件的事前备案,由于加入了审查环节,采购人或是采购代理机构会误认为,一旦通过了备案,则说明采购文件的真实合法性得到了监管部门的确认,即使事后再发现问题,监管部门因有相应的连带责任,也不会轻易追究责任。
 
  正是各界不同程度地存在这种将备案等同于审批、核准的误解,甚至一些监管部门也过度放大了自身在备案过程中的责任,更有少数基层领导把采购文件引发的问题,不分清红皂白地一并归结为监管部门把关不严造成的,这使得政府采购监管部门面临此类情形时,左右为难,百口莫辩。
 
  采购文件备案理论上可行
 
  虽然对采购文件实行事前备案制有方方面面的现实原因和弊端,但从理论上讲,要求采购文件备案是可行的。
 
  根据《现代汉语词典》解释,“备案是指向主管机关报告事由,存档以备查考”。从备案本义来讲,备案是一种行为或制度,备案的结果不会对需要备案的事项产生实质影响。也就是说,行政机关对备案材料仅具有形式审查的义务,由备案人对报送材料的真实合法性负责,如果行政机关在后续监管中发现报备材料存在违法违规内容,相对人将对此承担全部责任。由此看来,制定采购文件等交易信息备案的交易规则,是为了监管部门能够有效监督政府采购活动,理论上是可行的。
 
  既然对采购文件进行备案理论上可行,且有助于政府采购监管部门对政府采购活动实施有效监管。
 
  那么实践中采购文件备案应以何种方式、什么时候进行?备案后监管部门又该做好哪些后续工作呢?
 
  采购文件备案“两大注意”
 
  备案时间:采购文件发出之前和之后
 
  从备案的定义来看,如果监管部门要求对采购文件进行备案,只需进行形式审查,查看是否具有委托授权书,采购封面是否签名盖章,字迹是否清楚等即可,应该做到随来随备,即时办结,并且为减少人为因素,备案环节最好使用电子软件完成。
 
  而对于备案时点,可以有两个选择:一是在采购文件发出之前,但比较容易演变成一项行政许可,造成一些不必要的误解;再是采购文件发出后。一般来说,备案既然是一种告之行为,就应该是事后的,此时应注意是发出同时,而不是任意时间,因为采购文件发出以后,不一定是一成不变的。可能会有一些客观的或者人为原因需要澄清或修改,这时还应要求把变更后的澄清修改文件再备案,此项备案时点也应是同步的,这样才能在采购项目公告期间,形成一个完整的备案文件,便于监管部门对采购文件等交易信息进行事后监督。并且能够增强采购人和代理机构的责任心,促使其公平合理编制采购文件,减少备案次数。
 
  后续管理:随机抽查+重点抽查
 
  虽然备案不意味着审查,也不必然导致审查程序的启动,但监管部门也不能对备案事项一备了之,不应被动地等待有异议提出时再行审查。正确的做法是,监管部门应对备案事项进行随机和重点抽查。
 
  政府采购活动中,监管部门在对采购文件等交易信息进行备案后,应重点关注以下几类采购项目:一是预算金额大、技术复杂和社会影响较大的;二是备案次数多、公告期间就不断引发质疑的;三是没有专业人员的代理机构代理的。
 
  另外,公共资源交易中心也应该消除误解,即使是采购文件发出以后再备案,也不会承担文件内容有违法违规信息的连带责任。公开采购文件等交易信息,本来就是一种监管手段,只有接受社会各界的监督,才能更有效地检验备案文件的内容是否合法合规。公共资源交易中心应该履行好职责,积极主动地去发现采购文件等交易信息中的违法违规问题,并及时向有关监管部门汇报和提供线索。
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