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促进民办教育发展的财政扶持方式:政府购买服务

2017-03-22 11:28 来源:致远研究

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  一、政府购买服务的相关界定与基本状况
 

  (一)政府购买服务的基本内涵 
 

  政府购买服务是政府利用财政预算资金以契约方式向各类社会组织购买某些特定公共服务的模式。在这个购买过程中,政府不再扮演公共服务的直接提供者,而是由非营利组织或者营利组织等其他主体来担任公共服务提供者,政府仅向其支付相应的资金。这样,就形成了政府提供资金、社会组织提供承包服务、合同关系提供特定公共服务目标的机制,其本质在于公共服务的契约化提供模式。 
 

  (二)政府购买服务的产生与发展现状 
 

  政府购买服务最早起源于60年代末70年代初的美国,其联邦经济机会办公室(Office of Economic Opportunity)利用国防部的采购程序购买了对贫困家庭学生的教育服务。随后西方福利国家自上个世纪70年代中期开始纷纷进行福利制度改革的探索,其中最有代表性的是1979年英国撒切尔政府率先提出的以市场为导向、以经济和效率为目标,在公共部门中引入竞争机制的公共服务市场化改革,政府购买服务在这样的背景下得到西方发达国家越来越多的重视。 
 

  我国政府购买服务起步时间较晚,但发展较为迅速,最早的探索始于1995年浦东新区社会发展局授权上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆。后来,北京、上海、广东等地区不断探索向民间组织购买公共服务方式,服务项目涉及公用事业、医院、学校、政府培训机构,取得了一定的有益经验。 
 

  (三)对政府购买服务的评价 
 

  政府购买服务方式的运用,有利于建立社会化公共服务机制,在数量和质量两个方面增强公共服务的供给,实现公共资源更有效地利用。据美国有关方面的调查统计,仅合同签约外包这一项,每年就为美国地方政府节省了15-30%的财政资金。下面从三个方面阐述政府购买服务的效用: 
 

  首先,政府通过社会组织提供专业化公共服务,有利于改善公共服务的质量和效率,提高政府的管理效率和服务生产效率,改善政府财政负担;其次,政府将那些可由市场提供的公共服务交由市场来提供,将政府的职能转为纠正市场失灵的领域中,有利于政府角色和职能的转换,促进公共财政体系建设;最后,政府购买公共服务促进了社会组织发展和公共服务主体的多元化,有利于实现公共服务均等化。 
 

  二、政府购买服务再国外教育领域的应用实践及存在问题
 

  国际上,政府购买服务在教育领域的应用技术较为成熟,不但支持方式多种多样,而且支持应用的领域也更加广泛。具体来看,在支持方式上,运用较多的是特许学校、公私协办教育设施以及“学位”购买等;在支持领域上涉及基础教育、职业教育和特殊教育等(并未限定公立还是私立学校)。政府购买服务在各国的实践经验,见表1。 

  

 

  三、在国内教育领域的实践探索
 

  我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度,十多年间,这一制度迅速发展,上海、无锡等多个城市将其做为“十一五”期间最重要的制度创新加以大力推进。对政府购买服务在教育领域的应用进行研究后发现:(1)上海最早对该方式进行探索,随后河南、四川、江苏等地也在小范围内开展试点研究;(2)在学前教育方面,浙江采用该创新方式较为成熟,其民办幼儿园在当地市场占据高达62%的市场份额。除此之外,国内职业教育也为政府购买服务方式的运用提供了广阔的操作空间。 
 

  从各地区的实践来看,国内目前在学前教育、普通义务教育、流动儿童义务教育、特殊教育等方面已经有了实践探索,详见表2。 

  

 

  四、政府购买服务在应用中存在的问题分析
 

  1.政府购买服务实施中缺乏自上而下的顶层设计方案 
 

  由国内实践探索可知,中国在教育领域推行政府购买服务呈现几个特点:(1)应用政府购买服务的地域分布均较为分散;(2)地方政府在探索创新方式的应用时,带有一定的主观性和盲从性,缺乏制定完备实施方案的战略性思维;(3)现有探索实践,大多是“点”上的尝试,缺乏“面”上的设计,即中央政府对政府购买服务在全国范围内的推广还缺乏纲领性与指导性的文件。“没有规矩,不能成方圆”,在中央政府缺乏顶层设计的情况下,去推广政府购买服务,势必会影响政策效果。 
 

  2.社会组织服务承接力量较为薄弱 
 

  推行政府购买服务需要有强大的社会组织来承接,并承担起桥梁、中介的作用。而社会组织发展壮大需要依托市场经济的大背景。然而,我国正处于经济转轨时期,市场经济的底蕴还不够深厚。除此之外,我国对保护社会组织发展的法律法规的建设尚不健全,而且社会组织成立的门槛较高,登记手续繁琐。另外,政府部门与社会组织之间本应是买卖双方的关系,但我国社会组织显得相对弱势,而政府部门对社会组织提供的服务相对随意——实践中往往出现“可买,可不买”的处理方式。此外,目前政府购买公共服务往往以项目制的形式出现,但项目有周期性,一个周期做完,若是相关部门不再继续支持,社会组织提供的服务就只能“断流”,降低公共服务的可持续性。 
 

  3.服务购买流程不透明、不规范 
 

  透明、规范的竞标流程,能够激发社会组织参与投标的热情,并促使它们不断提高服务承接能力,最终为社会公众提供高质量的教科文服务增加可能性。然而,我国政府购买服务在操作中,对社会组织的竞标标准以及竞标流程缺乏披露,因此而导致许多符合要求的社会组织因不知情而“错失良机”,社会公众也因此而失去享受到优质服务的机会。这显然与政府购买服务的初衷相背离。 
 

  4.缺乏与政府购买配套的绩效评估体系 
 

  对于一项新政策,不仅要关注其开始实施的时间与政策本身的内容要求,还要跟踪该项政策后续的实施效果。在实践中,不仅要关注政策实施方案,还要对方案实施效果进行评估,只有如此,才能不断改进,逐步优化财政资金的使用。然而,目前我国政府购买服务不仅在应用实践中,缺乏配套的绩效评估体系,而且理论上也并未制定统一的评估标准。 
 

  5.体制机制建设不完善,存在购买价格虚高的潜在风险 
 

  从我国政府购买公共服务的已有经验来看,虽然已经取得一定成效,但也暴露出购买过程不规范、治理结构不完善、监督缺乏、责任流于形式等体制机制问题。毫无疑问,在政府购买服务过程中,任何制度缝隙都可能成为滋生腐败的土壤。以财政资金的“体制内循环”现象为例,一些带有官方灰色背景、原本不具备服务提供资质的供应商可能通过不合理竞争手段获取政府购买公共服务合同,提供质次价高的服务类产品。这些制度缝隙一方面使得政府购买服务流于形式,无法真正发挥公共服务供给主体多元化、推进政府职能转变、促进市场和民间组织发展的作用;另一方面降低了政府购买服务的效率,出现价格虚高的潜在风险。 
 

  6.政府购买社会组织服务的政策法规或规范性文件不健全 
 

  法律法规具有权威性、强制性与规范性,是推进制度建设的强有力工具。当前与政府向社会组织购买公共服务有关的法律是《中华人民共和国政府采购法》,但该法没有将公共服务项目纳入采购范围,购买的客体也没有社会组织。从严格意义而言,这意味着社会组织并不具备我国法律许可的公共服务提供主体资质。为推进政府向社会组织购买公共服务工作的进展,一些地方政府出台了相关的措施,在一定程度上促进了政府向社会组织购买公共服务制度建设。然而,这种制度建设多数通过红头文件方式进行,红头文件的出台与否,与当地领导重视程度成正比,使得这种制度建设不仅效力低,且随意性很大。 
 

  五、完善政府购买服务在民办教育应用的建议
 

  (一)公办、民办一视同仁基础上逐步扩大政府购买公共服务的范围 
 

  公共服务购买的领域非常广泛,涉及教育、科技、文化、公共卫生、弱势群体福利、社区服务、就业促进、保障性住宅、城市规划、环境、政策咨询及其他各种社会问题的解决等。同时,国际资料亦显示:绝大部分种类的公共服务都可以纳入购买的范围。在教育领域,尽管一些地区已经开始试行政府购买公共服务,但与西方发达国家相比,中国政府购买公共服务存在着购买规模偏小、购买领域偏窄和购买方式较为单一等问题。最重要的是,部分地区在购买教育服务时,对民办教育带有明显的歧视性。 
 

  根据国际经验与我国实际情况,可以首先为政府购买服务确立范围准则,即:服务项目本身能够由政府以外的市场主体来提供;工作量能够量化,评估指标能够基本确定;服务具有相对独立性,服务在合同承包制下易于管理;同时,这些项目属于政府核心职能之外的职责。结合国内外现有实践探索及我国经济发展阶段的现实需要,针对民办教育的各个细分领域,政府部门在近期、中期以及远期可以应用创新方式的建议分别为: 
 

  (1)近期内可以应用政府购买服务方式进行财政资金投入创新的领域。第一,鉴于国内在学前教育与职业教育方面的探索经验、市场环境等条件已经相当成熟,因此在教育领域进行方式创新时,应该首推学前教育与职业教育;
 

  (2)中期内可以考虑运用该创新方式的领域,首推义务教育; 
 

  (3)需要进行长期观察是否能够采用该创新方式的领域, 可对民族教育开展试点性研究,评判该方式是否适用。 
 

  (二)明确中央政府与地方政府之间购买教育服务的职责 
 

  在政府购买公共服务过程中,从理论上讲,中央应当购买具有全国性质的公共服务,如义务教育、农村劳动力培训等。而地方政府购买的是具有地方性质的公共服务。但是,中央除承担购买全国性的教育公共服务外,还具有转移支付和法律规范性责任。 
 

  具体而言,中央在公共服务购买中的责任主要包括:其一,制定规则、规范流程。针对政府购买公共服务,应当以相关的法律、法规作为制度保障,对购买流程、资金监管等予以规范,使政府购买公共服务的工作有序进行。对于政府购买公共服务的质量标准、技术标准、价格标准等,是政府支出的依据,中央政府可通过法律法规设立一些基本原则、标准,但需要指出的是,这些标准不应是一刀切、固定不变的,应可随着客观情况的变化进行调整。另一方面,中央政府还应当制订关于社会组织的相关法律和相关的优惠政策。其二,明确中央政府的购买范围。中央政府各部门也是政府购买的直接实施主体,对其承担的部分公共服务,向非营利性或者营利性组织进行购买。例如九年义务教育、 农村劳动力培训等属于全国范围内的公共服务产品,可以由中央政府统一购买。其三,鉴于地方的经济和财力差异,中央还应通过转移支付,支持中西部地区的政府购买公共服务。 
 

  地方政府的主要责任是:其一,组织实施购买地方公共服务。在购买公共服务时,地方政府要结合自身区域的特点,确定地方购买公共服务的种类、数量等,如职业教育培训、特殊教育等服务更多地属于地方性公共产品,应当更多地由地方政府承担。此外,要严格遵守中央政府制定的公共服务购买的方式和相关的法规、政策。按照法律规定的方式、流程选择公共服务的生产者。其二,对地方公共服务的生产者实施监督管理。严格监督购买公共服务的质量和数量,由于信息不对称,地方政府在监督时要依靠多方力量,如社会公众、媒体、中介机构、专家等。 
 

  (三)建立多元专业的监督管理机制 
 

  政府购买公共服务过程中离不开监督,监督管理是购买公共服务的制度保障。政府购买公共服务的监督可分为内部监督和外部监督。 
 

  发展独立、专业性、多元化的外部监督机制。外部监督包括几个层面:第一,独立、专业的第三方监督机构。第三方监督机构不仅要对政府相关部门进行监督,也要对市场主体提供公共服务的质量进行评估和监督。第二,社会公众、媒体监督。从一定层面上讲,社会公众是公共服务的直接受益者,政府购买的各种公共服务,是否科学、合理,将直接影响着社会公众的利益,因此,社会公众对政府购买服务的监督有着极大的积极性。对于政府购买公共服务的监督是媒体的社会责任之一。社会公众监督是各种监督的基础,而媒体监督是社会公众监督的一个较好的平台与渠道,社会公众反映问题通常有两个途径:一是上级主管部门;另一个即是媒体。媒体是社会公众反映声音的放大。第三,建立专家监督机制。在操作中,可以选取一定数量的专家,定期邀请座谈,同时也要求政府部门将购买公共服务的相关数据及时传送给他们,让他们能及时了解政府购买服务的运行状况,并能通过数据的分析发现购买服务中出现的问题。此外,还可以借鉴加拿大的经验,利用信息技术建立起与购买公共服务相关的系列数据库,使整个购买过程更加公开、透明,便于上述监管主体(公众、媒体、专家)进行监督。 
 

  建立内部监督机制。在内部监督方面,这种机制贯穿于政府购买公共服务的始终。政府购买公共服务的内部监督可分为两个层面:一方面是财政部门对财政购买资金使用的监督。随着政府“金财工程”的全面投入使用,财政资金流程方面主要通过国库集中支付系统,有利于确保财政资金流程的安全可靠与高效,因此,对资金使用监督的重点是政府采购的过程。另一方面是购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。资金的监督一般由财政部门的监督管理局进行监督,而服务质量、数量的监督由政府购买部门行使监督权利。监督的方式多种多样,通常选用绩效评估的方式,其主要核心是要建立效率评估体系。 
 

  (四)构建政府购买服务效率评估体系 
 

  政府购买服务效率评估是一种正式的项目活动评估制度,也是政府购买服务开发与管理中一项重要的基础性工作,是指通过科学的方法、原理来评定和测量政府购买服务的工作行为和工作效果。 
 

  在构建政府购买服务效率评估指标体系时,需要综合考虑政府购买服务的内容、目标以及影响政府购买服务开展的各种因素。选择政府购买服务效率评估指标体系主要依据国际上较为流行的政府效率评估的“3E”理论,即对于一个政府部门的效率评估主要考虑经济(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)三方面。 
 

  (五)完善相关制度设计,防范政府购买价格虚高的潜在风险 
 

  政府购买服务在实施过程中,应该本着公开、公平和公正的原则进行,防止暗箱操作和内幕交易。除此之外,为防范购买价格虚高现象的发生,还应通过采用政府指导价或政府定价等定价机制,从源头上防止政府购买出现价格虚高现象。政府与教育服务提供机构之间是一种委托-代理关系,而委托-代理关系中普遍存在着利益冲突和信息不对称问题。由于信息不对称,代理人拥有更多信息,这就需要委托人对代理人进行监管。实行政府指导价便是政府对社会组织施行监管的措施之一。其中,政府指导价制定的原则是:以损益平衡或微利为标准,适当维护作为公共服务供给者的社会组织的利益。需要指出的是,在政府购买服务中施行政府指导价并不是对优质优价定价机制的否定。实际上,政府并不阻止那些服务质量高、设施条件好的机构制定高于市场平均价的购买价格,只是对于这类机构,政府要制定严格、规范的监控流程,防止出现暴利和垄断。 
 

  (六)制定政府购买公共服务的法律法规或规范性文件 
 

  完善政府向社会组织购买公共服务制度需要从法律法规层面上进行,而不能够依靠地方政府及政府部门出台的红头文件。从国家层面看,要修订《政府采购法》,明确社会组织的供应商合法地位,并对购买程序、内容、经费预算等做出规定。各地方应根据修订后的《政府采购法》,出台实施细则或配套措施,既保证法律法规的统一性,又较好体现地方的灵活性。完善法律法规为政府向社会组织购买公共服务提供坚实的制度保障,它明确政府和社会组织的各自责任,有效地规范和约束双方行为,防止政府权力滥用,制止社会组织的不良行为。当双方出现纠纷时,还要提供司法调解、仲裁争议等解决机制。根据当前政府向社会组织购买公共服务制度存在的缺陷,法律法规的制定要特别注意解决购买程序、购买内容、定价标准、经费来源、评估机制等问题,以有效地提高公共服务效率。 
 

  作者:田贵贤,致远教育投资和管理研究院,研究员。

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