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政府购买服务绩效评价如何开展

2016-12-08 10:35 来源:中国政府采购报

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    ■ 章辉

  关注点:政府购买服务的重点指向

  政府购买服务的重点指向在哪里,绩效评价的关注点就在哪里。一般而言,政府购买服务的重点指向主要包括立项论证、投入实施、过程监管、产出效果、相关方评价和预期效益六个方面,每一方面的重点指向又依赖于与之匹配的观测点来反映(见下表)。从政府购买服务重点指向之间的关系来说,立项论证、投入实施和过程监管是手段,产出效果、相关方评价和预期效益是结果。之所以在绩效评价中关注立项论证、投入实施和过程监管,正是为了确保产出效果、提升相关方满意度和预期效益。

  (一)立项论证

  政府购买服务类项目绩效评价中对立项论证的考察,主要包括三个方面:立项依据、立项程序和立项指向。然而,目前各地在绩效评价工作实践中,往往将战略目标适应性和绩效目标合理性纳入评价立项论证的范围。笔者认为,这两个考察点或是过于宏观,或是难以评判,并不具备评价立项论证的功能。

  立项依据是评价某个政府购买服务项目立项的必要性和可能性,具体评价内容包括两个方面:一是政府为什么要提供该项服务;二是政府提供该项服务为什么要采取购买模式。笔者在分析政府购买服务的内在逻辑时已作了充分说明,不再赘述。

  立项程序是评价某个政府购买服务项目立项过程的规范性,涉及项目申报、项目批复及调整等各个流程。其中,对于政府向社会公众提供的公共服务项目,还应就确定购买需求征求社会公众的意见。

  立项指向是评价某个政府购买服务项目绩效目标的明确性,包括:产出数量是否量化;产出质量是否达标;成本效益是否匹配;相关方的预期满意度;项目实施后续预期效益;等等。

  (二)投入实施

  政府购买服务类项目绩效评价中关于投入实施的考察,主要从预算保障、政府采购、合同规范、资金拨付程序等方面评价项目投入的资金保障和制度保障。笔者认为,政府购买服务类项目从本质上说是基于合同约束的市场交易行为,应淡化对诸如预算执行率、预算资金到位率、预算资金到位及时性、资金使用规范等方面的考察。

  资金保障,即预算资金是否足额安排,以及当项目执行过程中发现预算资金安排有出入,是否及时实施预算调整。制度保障,即项目实施中是否严格执行相关的规章制度,包括政府采购制度、合同管理制度和资金拨付规范流程等。其中,政府采购制度涉及采购模式、采购方式、采购程序(针对分散采购);合同管理涉及合同内容、合同公告、合同备案。

  (三)过程监管

  政府购买服务类项目绩效评价中关于过程监管的考察,主要应通过合同履约、日常监管、协调机制等观测点来反映。笔者认为,目前在政府购买服务类项目绩效评价实践中,常常将承接主体的财务管理、资金使用、成本控制、会计信息质量等作为反映过程监管的观测点,这实际上是政府行为的错位,也有悖于实施政府购买服务的契约精神和结果导向。

  在政府购买服务的实践中,购买主体一般会要求承接主体提供过去类似服务供给的经历证明、服务资质证明以及团队业务素质证明等材料,要求承接主体对未来提供的服务作出规划,并有明确的分工和相关的保障措施,据此作为政府购买服务合同授予的重要参考依据。但是,承接主体过去的经历、现在的资质和对未来服务产品的描述,都不能完全确保将要提供的服务满足购买主体和服务对象的要求。因为未来的服务提供可能受市场波动、管理水平、人员变动、交付环境等较多不可预测因素的影响。因此,对于政府购买服务类项目的绩效评价,合同履约的考察尤为关键。另外,由于承接主体提供的服务大多是一个连续的过程(如道路保洁服务),每一次服务的提供都构成了购买服务的产出,针对服务提供的日常监管以及购买双方在合同执行中的协调沟通机制的考察同样重要。

  (四)产出效果

  政府购买服务类项目绩效评价中对产出效果的考察,主要从产出数量、产出质量和成本效益三个方面来实施。

  对产出数量的考察,即评价政府购买服务合同约定的服务数量是否完成。对产出质量的考察,即在产出数量的基础上,进一步评价服务产品是否达到合同约定的质量标准或行业规范的要求。对成本效益的考察,则是在产出数量和产出质量满足的前提下,评价财政资金投入的经济性,也就是评估在产出数量和产出质量既定的情况下,财政资金投入是否满足成本最小化原则。从三者之间的逻辑关系来说,产出数量是产出质量的基础,而产出数量和产出质量又共同构成了成本效益的基础。

  需要特别说明的是,在当前政府购买服务类项目的绩效评价实践中,对产出效果的评价一般仅从产出数量和产出质量两个方面来反映。笔者认为,这种只追求财政投入的产出数量和产出质量、忽视财政投入的成本-效益比,是对财政支出绩效评价理念的片面理解,也缺乏对政府购买服务内在逻辑的准确把握。虽然在某一政府购买服务项目的结果评价中,即使发现财政投入-效益比的不合理,并不能改变既定的政府购买服务合同中的资金支付金额,但是可以为今后类似项目的立项论证和投入实施环节的科学决策提供参考。

  (五)相关方评价

  作为政府履行其职能所提供的服务,是基于满足社会大众或特定群体的某项需求而产生。因此,社会大众或特定群体对服务产品的认可,以及购买主体对所购对象的认可,构成了政府购买服务的相关方评价。

  对政府购买服务相关方评价的考察,体现了政府购买服务的目标所在。众所周知,政府购买服务项目可能存在产出数量、产出质量和资金使用绩效均很优的情况下,而相关方尤其是受益群体的满意度却很低。因此,在政府购买服务类项目的绩效评价中,不能忽略对相关方评价的考察。同时,在具体的绩效评价工作实践中,不能仅仅通过问卷调查或访谈等方式简单地得出一个满意度水平的结论,还应进一步分析在某个政府购买服务的项目中,相关方对哪些方面满意以及为什么满意;对哪些方面不满意或满意度偏低,以及为什么不满意或满意度偏低。只有深入挖掘评价信息及原因,才能使绩效评价工作真正促进政府购买服务改革的发展。

  (六)预期效益

  很多政府购买服务类项目效益的显现并不是立竿见影的,而是具有滞后性。有的项目效益需要持续的财政投入才能逐渐改善;甚至有的项目效益在当前还不能被社会大众认可,但对于经济社会的持续发展作用重大。因此,对于具有效益滞后性的政府购买服务类项目,如果依据当期的产出、效果和资金使用绩效,或者依据相关方的当期评价,而得出的绩效评价结论,必然是不合理的。

  对于具有效益滞后性的政府购买服务类项目的预期效益,应从哪几个方面来考察呢?笔者认为,可以从项目实施对项目规划完成的贡献度、当期绩效对总体绩效实现的贡献度、项目实施与管理长效机制的构建等方面来反映。一方面,效益滞后性的政府购买服务类项目一般需要连续年度的财政投入,因此,这类项目在立项论证时应明确项目的长期规划以及不同实施年度的年度计划,同时,在立项指向中,相应明确项目实施的总体绩效、阶段绩效及年度绩效。可见,这类项目本身的特点即为该类项目预期效益的评价提供了抓手,即通过年度实施对项目规划完成的贡献度以及对总体绩效实现的贡献度来反映。另一方面,项目的持续实施,必然要求能够提供项目管理机制不断优化的经验总结、实施建议或对不足之处及时修正的方案,而这些也只能通过对项目的绩效评价才能发现或得到,并对项目预期总体绩效目标的实现提供管理机制方面的保障作用。

  落脚点:推动政府购买服务的规范发展

  政府购买服务类项目绩效评价的落脚点与对其实施绩效评价的原因具有相关性,但又不能简单等同。

  在讨论政府购买服务类项目绩效评价落脚点之前,有必要再次回顾实施政府购买服务类项目绩效评价的原因。笔者认为原因有三:其一,政府购买服务支出是财政支出的重要组成部分,而财政支出绩效评价是预算绩效管理的内在要求。其二,政府购买服务作为财政政策的实施内容之一,承担着部分宏观调控的功能,如促进精简高效政府的建设、配合事业单位综合改革、激发市场活力和社会创造力。至于政府购买服务发挥政策功能的效果如何,则应通过绩效评价来评判。其三,政府购买服务对受益对象是否真正发挥了服务效果,在哪些方面还需要改进和优化,也同样需要通过绩效评价来回答。不过,这些原因分别从不同视角阐明了政府购买服务类项目实施绩效评价的外在要求,并不是政府购买服务类项目绩效评价的归宿或落脚点。政府购买服务类项目绩效评价的归宿或落脚点应该是促进政府购买服务的规范发展。只有通过政府购买服务的规范发展,才能从根本上达到政府购买服务类项目实施绩效评价的外在要求。如果不能明晰这两者之间既相互联系又相互区别的关系,政府购买服务类项目的绩效评价就有可能面临“为评价而评价”的尴尬境地。

  如何通过完善政府购买服务绩效评价工作机制来夯实这一落脚点呢?主要有两个途径:一是强化评价结果的应用。如前所述,绩效评价是预算绩效管理的有机组成部分,不是可有可无的点缀。因此,评价结果必须作为开展预算绩效管理工作的重要依据或参考。具体到政府购买服务类项目的绩效评价结果来说,可以应用于购买主体的部门工作考核、后续年度同类服务项目的预算编制、政府购买服务承接主体的选择、服务项目合同规范与履约管理等诸多方面。毫无疑问,只有在政府购买服务类项目的绩效评价工作机制中,强化评价结果的应用,绩效评价工作才能落到实处,才能真正引起相关方的高度重视。二是逐步推进评价结果公开。政府购买服务支出使用的是财政性资金,其资金使用绩效的评价结果应在适当范围内予以公开,这不仅是公共财政资金使用的内在要求,也能通过绩效评价工作机制的健全来促进和规范绩效评价工作的开展,从而最终推动政府购买服务的规范发展。

  (作者单位:上海立信会计金融学院)

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