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采购预算岂能随意变更

2016-11-08 14:50 来源:中国政府采购网

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    政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划,在我国,经全国人民代表大会通过的政府预算具有法律效力,在执行过程中不能随意更改。政府采购预算作为政府预算的重要组成部分,也不例外。然而,近期笔者关注到,某政府采购项目竟然出现了招标公告的预算金额和中标公告的预算金额不符的现象,且中标金额高于招标公告中的预算金额。
 
    2016年9月2日,中国政府采购网站发布了一则关于某高校音乐舞蹈教室及排练楼运动地板采购及安装的公开招标公告。9月24日,发布了该项目的中标公告。对比前后两份公告后,预算一栏的变更引起了笔者的注意和思考。招标公告显示,该项目预算金额为150万元;而在中标公告中,该项目竟以153.84万元中标、成交。这明显违背了《政府采购法》第三十六条的规定,即“投标人的报价均超过了采购预算,采购人不能支付的应予废标”。同时,招标公告“项目内容及需求”部分的第二条也明确指出,“投标人参加投标的报价超过该包采购预算金额的,该包投标(报价)无效,应予以废标。”因此,此次招标应该作废。有趣的是,笔者发现招标代理机构很好地将这个故事“圆”了起来——再次细读中标公告,预算一栏的金额竟变成了164万元,本应废标的采购项目,就这样“成功”中标结束了。
 
    在发布中标公告之前,笔者并未查阅到任何有关调整变更预算金额的通知或文件。如果不仔细观察或有针对性地进行比较,类似预算金额的变更很难引起人们的注意。但是,预算金额的变更对于整个招投标过程乃至最终的中标结果都有着“牵一发而动全身”的影响。利益受损的相关主体不仅包括潜在供应商,也包括采购人本身。
 
    首先,仅在最终的中标公告内披露了变更的预算金额,对潜在供应商造成了信息上的不对称,损害了其合法权益。对于预算金额的调整,如果采购方以及采购代理机构并未及时甚至从未发布有关公告,对那些潜在的、还有机会参与竞标的投标者而言,也是一种不公平,必然会损害他们的合法权益。其次,这对采购人而言也是一种损失。试想,原来不合理的预算金额使得一些有资格、有意愿的投标公司望而却步,但他们没有看到更改后的预算金额而放弃投标,导致采购人与这些优质的投标企业“擦肩而过”。最后,甚至还有一种可能,即150万元的预算金额是合理的,只不过由于供应商之间形成共谋,迫使采购人以更高的价格成交,让供应商获得了更高的利润。
 
    此次采购项目预算金额变更的不透明,或许是在无法压低最后成交价格的情况下,为了使成交金额限制在预算内而不至于废标,提高了中标公告中的预算金额。也有可能是采购人前期对预算的估计就有较大偏差,以致后来不得不对其进行更改。采购人可能仅仅是私下与所接触的投标方达成协议,变更了预算金额。然而不管出于何种解释,这种在采购项目中标前后变更预算金额的做法,既违背了《预算法》的精神,也违背了《政府采购法》的相关规定。
 
    既然预算金额如此重要,那么,是否可以像上述案例中的这所高校那样,在没有任何说明的情况下随意对其变更呢?如果不能,采取怎样的措施才是合理合法的呢?
 
    笔者认为,采购执行中不能随意变更预算。
 
    第一,增加预算金额属于预算调整,而法律对预算调整有着严格的限制,不允许随意变更。《预算法》第十三条规定,“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出”。第十四条规定,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”。《政府采购法》第六条也规定,“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。可见,预算调整并不是件容易的事:一般不得调整,调整需经法定程序,还应向社会公开。
 
    第二,预算金额是招标公告以及招标文件的重要事项,其发生变化会直接影响供应商投标文件的编制以及投标供应商的数量,如果在投标截止前发生变化,必须做出更正通知。根据《政府采购法实施条例》第三十一条,采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的,采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人;不足15日的,采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。发出招标公告文件之后,不能未经说明随意更改项目预算金额。
 
    笔者认为,此案例的正确做法是,项目预算调整必须经过法定程序。如果预算调整发生在发布招标公告到投标截止日之间,应发布更正公告,“更正”发生在投标截止时间至少15日前的,可按期开标,更正公告距离投标截止日不足15日的,应顺延提交投标文件的截止时间。如果因为在开标截止日之后出现投标报价普遍超过预算或者低于预算报价的供应商不足三家的情况,经论证确属预算编制不合理而导致预算金额太低的,应予以废标,待预算调整后再进行招标。
 
    此次不透明的预算金额变更,反映出现阶段我国政府采购预算编制和管理存在的一些问题。其一,政府采购虽有法可依,却在监管环节以及对不正当行为进行约束和采取惩罚措施的环节落实得不到位。如果监管到位,并有配套的一系列惩戒措施,想必此类招标过程中的不正当行为会得以纠正。其二,采购人要进一步提高对做好政府采购预算编制工作重要性的认识,并加强对预算金额评估方面的学习,力求使采购文件中的预算金额合乎市场规律。
 
    相比普通的购买活动,政府采购兼具行政属性和市场属性,遵循公开透明、公平竞争、公正平等、诚实信用等原则。政府采购监管部门、代理机构、采购人等主体应充分认识到采购预算的重要性,遇到采购预算编制中出现的各类问题,应相互配合,采取合法合理的措施加以解决,为政府采购工作的顺利开展奠定坚实基础。(作者:孙秦章 许燊骏,系中央财经大学财政税务学院2014级资产评估专业本科生)
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