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2015十大政采热词

2016-01-04 14:22 来源:中国政府采购报

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【摘要】
    编者按:循着建立现代财政制度的总体要求,我国政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变的步伐逐步加快,实践催生出更多新理念、新制度、新举措,为2015政府采购这一年写下精彩的注脚。政府购买服务、公共资源交易平台建设、PPP、电商采购等“旧”热词也焕发生机,其内涵、外延不断丰富,刷新了人们的政府采购记忆。本报特筛选出2015年度十大政采热词,其中既有新热词,也有“旧”热词,与读者朋友们共同回望来时路,期许新征程。
 
·新热词·

1、政府采购法实施条例
◆立法进程中的里程碑
睽违12年,《中华人民共和国政府采购法实施条例》在全国政采人的期待中姗姗来迟,“条例时代”就此开启。这是国务院为实施政府采购法颁布的第一个综合性行政法规,它完善了我国政府采购管理体系及操作执行链条,当之无愧地成为2015年度最热的政采关键词。
《条例》以问题为导向,剑指“质次价高”“豪华采购”,新增政府采购需求管理,为政府采购注入实质性、灵魂性内容。同时,它完善了政府采购政策的有关规定,进一步提出加强政府采购信息公开的要求。《条例》还增列34种违法情形,铁腕追责促公平公正,极大地提升了政府采购法的执行力和约束力。围绕贯彻落实《条例》精神,各地纷纷清理政府采购“文件柜”,“晒”出采购预算、采购计划、采购合同等信息。如,天津、宁夏、四川、辽宁等地陆续对当地政府采购制度办法进行清理,废止或调整了一些与《条例》冲突和不一致的规定;山东、江西、湖南、湖北、广东、新疆等地出台了一系列新规,进一步深化政府采购制度改革。今年7月-11月,由财政部国库司与本报联合举办的政府采购法实施条例全国知识竞赛共吸引近25万人参赛,更是将这场学法热潮推向新高度。
《条例》出台后,政府采购货物服务招标投标、投诉处理、信息公告等部门规章的修订工作也在紧锣密鼓地进行。与此同时,修法的呼声日渐高涨,新一轮政府采购制度完善高峰期有望到来。

2、竞争性磋商
◆财政部首个依法创设的采购方式
2014年12月底,财政部出台《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》,按照政府采购法的授权,创设了新的政府采购方式——竞争性磋商。2015年,该种采购方式被广泛运用于各地政府采购活动中。
竞争性磋商采购方式的核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,倡导“物有所值”的价值目标。其适用于五种情形:一是政府购买服务项目;二是技术复杂或性质特殊,不能确定详细规格或具体要求的项目;三是因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的项目;四是市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;五是按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。各地一年来的采购实践也表明,这一采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持等项目采购中具有较强的可操作性。
今年7月,财政部对包括PPP项目在内的政府购买服务项目采用竞争性磋商采购时参与供应商的数量限制作出补充规定,进一步增强了竞争性磋商采购的可操作性。专家表示,竞争性磋商采购着力实现在需求标准完整的基础上合理报价的公平交易规则,必将有力推动政府采购制度功能聚焦到“物有所值”基本目标上来。在政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变的进程中,这一采购方式将发挥更大作用。

3、内控建设
◆让政府采购不再“任性”
在四中全会精神的指引下,越来越多的地区和部门将政府采购内部控制制度建设列为重点任务。
四中全会《决定》提出,“加强对政府内部权力的制约……对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权利滥用”,这对依法推进政府采购管理体系建设提出新要求,“内控制度”也成为2015年度政采新热词之一。
政府采购法实施以来,我国基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制。然而,我国现行政府采购管理体系仍侧重于建立监管部门、执行机构以及政府采购当事人等各主体间的监督机制,对各主体内部的流程控制和权力制约缺乏细化的管理规定。如何完善政府采购相关主体的内控机制建设?2015年,各地不断推动集采机构、社会代理机构和采购人建立政府采购工作内部管理制度、工作规程、标准规范及信息系统,强化其内部流程控制、权力制约、业务监督和风险防范。如,新疆、厦门、湖北等地进一步明确采购人的职责权限,确保“用制度管人”“按制度采购”;针对集采机构和社会代理机构,青海、甘肃、湖北黄石、河南濮阳等地采取多项举措,完善内部规章制度、业务操作流程,全面提升内部控制机制和管理水平。此外,多地还建立了政府采购专管员、联络员制度。政府采购监管部门的内控建设也提上日程。

4、信用管理
◆信用比黄金更珍贵
逃、拖、躲、赖……2015年,这些失信企业惯用的招数,可能不那么灵了。
在国家大力推进社会信用体系建设的背景下,各级各地财政部门也在不断加大对政府采购违法失信行为的惩戒力度。2014年年底,财政部决定参与多部委开展的不良信用记录联合发布活动,启动建设“政府采购严重违法失信行为记录名单”专栏,在中国政府采购网上集中发布全国政府采购严重违法失信行为信息记录。2月,财政部首次集中曝光全国59家代理机构、252家供应商的严重违法失信行为和被处罚情况,有力地震慑了相关企业和单位。
为贯彻财政部的要求,不少省市也加强了信用黑榜的建设,力促政府采购体系净化。如,辽宁、广东惠州、江苏宿迁等地陆续公布失信企业“黑名单”,具有信用污点的企业将在政府采购、工程招投标等领域受到限制;黑龙江省政府采购中心制定了《供应商信用核查操作规范》,明确了信用核查的范围、责任主体等内容;国税总局也颁布了《国税系统政府采购供应商信用管理办法》,督促供应商诚信履约;《四川省政府采购当事人诚信管理办法》则涉及采购人、采购代理机构和供应商三方,明确了50项失信行为。新的“游戏规则”下,采购各方的信用评分成为招投标的重要标准,此前只重视价格、质量的采购观念也将得到彻底改变。

5、采购计划备案制
◆实现从“审批”到“备案”的华丽转身
将政府采购实施计划从审批制改为备案制,是政府采购法实施条例的明确规定,也是各地政府采购监管部门还权于采购人,优化采购程序、提高采购效率的重要举措。2015年,越来越多的省、市、县加入“备案制”行列,将政府采购领域的简政放权进行到底。
政府采购法实施条例第二十九条规定,采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。该项规定明确了对采购计划实行备案制,这既体现了财政部门的监管理念要从注重过程控制的程序导向型向注重结果评价的结果导向型转变的改革要求,又明确了采购人对本单位政府采购工作的实施负有完全的责任。根据该项规定,今年以来,黑龙江、广西、江西、湖北、湖南、山西等地对政府采购程序进行了调整,将政府采购实施计划从审批制改为备案制,取消财政部门的审核批复环节,由各级预算单位按政府采购规定自行组织采购。山西等地还取消了财政部门对采购项目资金支付的审核。
把该放的权放开放到位后,也要把该管的事管住管好。当前,各地政府采购监管重心逐渐向事中事后转移,在监督检查方面重点着墨。通过对预算单位、社会代理机构、集采机构的监督检查,倒逼采购程序的规范和采购结果的“物有所值”,逐渐成为政府采购领域的新常态。
 
·旧词新解·

6、政府购买服务
◆朝着“物有所值”中期目标迈进
2015年,我国政府购买服务改革从侧重项目本身向侧重服务评估悄然转型。
我国政府购买服务工作自2013年启动以来,购买范围不断扩展,购买程序不断规范。当前,以钱是否花在刀刃上、百姓满不满意、社会组织合不合规等内容为评估条件,用综合资质换取社会组织的“入场券”,逐渐成为各地政府购买服务改革的重心,推动改革朝着购买服务项目“物有所值”“物超所值”的中期目标迈进。
为评判政府购买服务是否“买得值”,2015年,各地创新评估方式,通过多种举措评判采购项目的实际效果。如,云南、甘肃、浙江嘉兴、浙江东阳、四川内江等地量化了社会组织的资格标准,对获准参与政府购买服务的社会组织开展严格规范的管理,并建立健全了政府购买服务评估体系,为购买服务项目的质量和实施效果多重把关。除提高准入资格、鼓励诚信经营外,江苏扬州、浙江义乌、安徽合肥等地还引入第三方评估机构,对政府购买服务项目进行考核评估。苏州则从资金投入和项目管理、资金使用产生的直接影响、间接影响角度、中长期影响四维度综合考评政府购买服务项目的效果。
政府购买服务个性化评估举措如雨后春笋般涌现,拓展了我国政府购买服务的内涵,也将为各领域政府购买服务工作提供更明确、更有针对性的指导。

7、公共资源交易平台
◆建设电子化无形交易平台成为改革方向
备受瞩目的公共资源交易平台建设在今年迎来转机,整合目标和工作思路渐趋明朗。
7月31日召开的国务院常务会议明确,整合建立统一的公共资源交易平台,以管理创新促进资源配置高效透明。会议决定,在不增加企业和群众负担的前提下,整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场。8月,国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》,提出将工程建设项目招标投标、国有产权交易、政府采购等公共资源交易纳入规范化、法治化轨道。平台建设将从依托有形场所向以电子化平台为主转变,并将建立全国统一的公共资源电子化无形交易平台作为整合目标,要求对违法违规问题进行清理,强调保持集采机构独立性,同时依法保留财政部门对政府采购的监管权。9月,财政部有关负责人就贯彻落实国务院《方案》回答记者提问,财政部《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》就依法有序推进政府采购资源整合作出部署,要求各级财政部门推进政府采购信息系统整合、推进政府采购场所资源整合、推进政府采购评审专家资源整合,同时要求重新明确集中采购机构的独立非营利事业法人地位和法定代理权。
至此,公共资源交易平台建设的有形市场与无形市场之争、集采机构的何去何从之问有了明确答案。然而,实践中的纠偏仍然任重道远。

8、PPP
◆从蓝图到现实
2015年,PPP(政府和社会资本合作)模式加速落地,在完成了制度建设、机构设置、政策扶持、项目示范等工作后,环保、医疗、交通、水利、养老、文化、教育等越来越多的领域正向社会资本开放。
2015年政府工作报告提出,“在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式”,为PPP加速指明了方向。4月,财政部下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,明确PPP项目财政承受能力论证工作流程;6月,财政部发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》,要求加快推进首批示范项目实施,确保示范项目实施质量;9月,财政部公布第二批PPP示范项目,206个示范项目总投资额达6589亿元。
与此同时,地方实践紧随顶层设计开展。浙江、贵州等地均发布了首批PPP项目清单;广东省政府采购中心采用“多个子项目捆绑,厂网一体,同步招商”的模式,完成了汕头市6座污水处理厂的采购,总投资高达15.6亿元;湖北省通过竞争性磋商方式,为香溪长江公路大桥PPP合作人采购项目遴选出符合资质的合作伙伴;江苏徐州、广西南宁、河南、重庆、河北、湖南等地也有序推动PPP项目落地,吸引更多社会资本参与到公共服务基础设施建设中。
PPP改革既形成了政府采购面扩量增的新格局,也要求政府采购积极探索与之相适应的管理制度和执行机制,这是每一个政采人都应深入思考的命题。

9、代理机构管理
◆探寻后审批时代的监管之道
今年2月,财政部废止《政府采购代理机构资格认定办法》,政府采购代理市场实现“零门槛”。此后,各地在代理机构监管方面不断探索,工作重心逐渐由事前审批转变到事中事后监管上,落实“宽进严管”的监管理念。
3月-8月,财政部按照“全国联动、统一标准、分级检查、依法处理”的原则,牵头组织了全国政府采购代理机构执业情况监督检查,对1337家社会中介代理机构进行了检查,并依法对其中的1083家作出行政处理,对188家作出行政处罚。此次检查切实查出了代理机构、采购人、评审专家在代理协议委托、采购文件编制、采购信息发布、投标保证金管理等方面的问题,建立了常态化的监督检查工作机制。
而在日常监管方面,各地也探索了多种举措,依法强化代理机构管理。如,新疆通过对代理机构承揽业务的条件、代理机构应加强的工作和各级监管部门职责等内容进行明确,找准“宽进”之后的监管着力点;江西进一步严格赋予采购人自由选择代理机构的权利,让代理机构真正回归公平的起跑线;青海等地推行“驾照式”记分管理机制;福建莆田则由政府采购监管部门对代理机构的信用进行评价,一旦违规失信,将在政府采购网上公布失信记录并予以屏蔽。这些举措确保了代理市场的规范有序和政府采购的健康发展。

10、信息公开
◆确立政府采购全过程信息公开的目标导向
公开透明是政府采购管理制度的重要原则。政府采购法实施条例确定了政府采购全过程信息公开的目标导向,并对政府采购信息、采购文件、采购结果、采购合同、投诉处理结果公开作出具体规定。在这一目标导向下,2015年,我国政府采购信息公开内容越来越“有料”。
公开政府采购合同是《条例》中的硬性规定。据此,湖北、山东、云南等地及中央预算单位均对公开采购合同提出明确要求。2月,各地陆续启动本级部门2015年度部门预算和“三公”经费信息公开工作。与往年相比,新疆、江苏、广州等地在年度部门预算公开的内容中增加了政府采购预算表,并细化了政府采购预算情况,让公众了解政府部门每年的预算中会采购什么、具体花多少钱。4月,国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》,其中强调了政府采购信息公开的及时性和完整性,在政府采购信息公开的具体环节和内容上也与《条例》实现了“接轨”。同月,90余家中央单位公布2015年度部门预算,多数单位首次公布了政府采购预算情况。7月,2014年度中央部门决算正式向社会公开,其中首次公开了各部门政府采购支出。自此,政府采购预算、合同、决算等环节信息均完成首次公开,政府采购全过程公开链条首次完整显现。
7月,财政部还专门印发通知,进一步明确了政府采购信息公开范围、公开主体、公开渠道等,确保政府采购信息发布的及时、完整、准确。(来源于中国政府采购报,文字/戎素梅)